Организация взаимодействия между органами местного самоуправления и казачьими обществами
Современное российское казачество переживает очередной этап своего возрождения, в рамках которого на федеральном уровне приняты основополагающие нормативные правовые акты, среди которых новая Концепция государственной политики в отношении российского казачества от 2 июля 2008 г. и ранее принятый Федеральный закон № 154-ФЗ от 05.12.2005 г. «О государственной службе российского казачества».
Целью действующего законодательства является развитие активного института гражданского общества, который бы участвовал как в решении государственных вопросов, так и вопросов местного значения. В связи с этим в настоящее время на федеральном уровне продолжается формирование единой государственной политики в отношении российского казачества, а в регионах - механизма реализации принятых нормативных правовых актов по вопросам казачества, в частности, Федерального закона от 5 декабря 2005г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества».
Казачьи общества при реализации своих уставных функций и полномочий согласно действующему законодательству взаимодействуют с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Данное взаимодействие возникает чаще всего при несении государственной и муниципальной службы, при реализации совместных мероприятий, утвержденных в рамках региональных и муниципальных программ развития российского казачества.
Как показывает практика участие казачьих обществ в государственном и муниципальном управлении не носит масштабный характер, но в то же время в ряде регионов заметно усиливается. В муниципальных образованиях, расположенных в местах компактного проживания российского казачества (Волгоградская, Ростовская области, Краснодарский, Ставропольский края и другие регионы), уже накоплен богатый опыт по взаимодействию с казачьими обществами в решении вопросов местного самоуправления. При формировании единой государственной политики в отношении российского казачества возникает острая необходимость в изучении регионального опыта, касающегося взаимодействия органов местного самоуправления с казачьими обществами в решении вопросов местного самоуправления, а также разработке и внедрении на местах методических рекомендаций органам местного самоуправления по организации
взаимодействия с казачьими обществами.
1. Анализ практики взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ по реализации Федеральных законов от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации » и от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»
1.1. Нормативно-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ. Федеральное законодательство
Принятие Конституции РФ 1993 г. послужило развитию новой государственности, основополагающими принципами которой является построение федеративного, правового, социального государства, гражданского общества, развитие основ местного самоуправления и иные принципы. Административная реформа, реформа местного самоуправления и ряд других реформ привели к развитию одновременно нормативной правовой базы федерального центра и регионов, политических и гражданских институтов государства и общества, что отразилось и на положении одного из важных социальных институтов гражданского общества - казачестве.
За последние 15 лет была создана нормативно-правовая база, определяющая статус казачества в социально-политической системе российского общества, условия его взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Одними из первых кирпичей, заложенных в фундамент возрождения российского казачества, следует считать Указ Президента РФ от 15 июля 1992 г. «О мерах по реализации Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов»; Указ Президента РФ от 9 августа 1995 г. «О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 г. «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе»; постановление Правительства РФ от 22 апреля 1994 г. «О концепции государственной политики по отношению к казачеству» и другие акты.
Так, Указом Президента РФ от 16 сентября 1995 г. № 948 «О мерах по осуществлению территориальной реабилитации репрессированных народов» органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано при решении вопросов территориальной реабилитации репрессированных народов широко использовать возможности местного самоуправления и оказывать поддержку развитию его различных форм с учетом национальных, культурных и иных традиций населения (п. 3). Указом Президента РФ от 15 июня 1992 г. № 632 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества» пп2, 3, 5 традиционной формой местного казачьего самоуправления определены казачьи общества.
Согласно принятой 2 июля 2008 г. новой Концепции государственной политики в отношении российского казачества одним из основных принципов данной политики является взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления с казачьими обществами. Вместе с тем, к необходимым мерам осуществления данной политики отнесено содействие в реализации прав граждан, относящих себя к российскому казачеству, на самостоятельное и ответственное решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций.
Под взаимодействием принято понимать целенаправленную деятельность органов управления по решению совместных задач. Тем самым, при исследовании отношений между органами местного самоуправления и казачьими обществами следует выделить перечень совместных задач, мероприятий, а также видов поддержки, оказываемых как со стороны казачьих обществ органам местного самоуправления, так и со стороны органов местного самоуправления казачьим обществам и иных отношений, возникающих при реализации местного самоуправления и развития казачества.
В части мер, которые непосредственно затрагивают вопросы развития деятельности казачьих обществ, концепция предусматривает:
формирование единых методологических - подходов, касающихся применения программно-целевых методов содействия органов государственной власти становлению и развитию казачества;
- создание системы информационного обеспечения реализации государственной политики в отношении казачества;
- создание условий для участия российского казачества в обустройстве и развитии инфраструктуры сельских территорий;
- учет и развитие исторических и иных традиций российского казачества при решении вопросов местного значения в местах его традиционного и компактного проживания, оказание содействия в развитии территориального общественного самоуправления и иных форм непосредственного участия граждан в осуществлении самоуправления.
Концепцией предлагается поэтапная реализация намеченных мер государственной
политики в отношении российского казачества. На первом этапе среди ряда мероприятий предусматривается формирование методических, правовых и информационных условий привлечения членов казачьих обществ к оказанию содействия органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении установленных им задач и функций. Кроме того, предполагается подготовка методических рекомендаций по разработке и внедрению региональных и муниципальных целевых программ поддержки становления и развития государственной службы российского казачества, создание системы межведомственного информационного обмена и координации действий в сфере государственной политики в отношении казачества.
На втором этапе предусматривается широкое внедрение эффективных методик и практик взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и российского казачества по реализации Федерального закона от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» и других нормативных правовых актов, регулирующих государственную политику Российской Федерации в отношении казачества.
Основными задачами органов местного самоуправления при взаимодействии с казачьими обществами согласно положениями Указа Президента от 9 августа 1995 г. № 835 «О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации» является создание условий для привлечения в установленном порядке членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр, к несению государственной и иной службы, а также оказание содействия в предоставлении им экономических и иных льгот в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.
Положения Федерального закона № 154-ФЗ от 05.12.2005 г. «О государственной службе российского казачества» устанавливают общий порядок и основные направления данного взаимодействия, а именно российское казачество:
1) оказывает содействие государственным органам в организации и ведении воинского учета членов казачьих обществ, организует военно-патриотическое воспитание призывников, их подготовку к военной службе и вневойсковую подготовку членов казачьих обществ во время их пребывания в запасе;
2) принимает участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, по гражданской и территориальной обороне, в природоохранных мероприятиях;
3) принимает участие в охране общественного порядка, обеспечении экологической и пожарной безопасности, охране государственной границы Российской Федерации, борьбе с терроризмом;
4) осуществляет иную деятельность на основе договоров (соглашений) казачьих обществ с органами военного управления, федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Более детальный перечень направлений деятельности казачьих обществ определен в Указе Президента РФ от 16 апреля 1996 г. №563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе», а также в нормативных правовых актах субъектов РФ.
Согласно п. 8 ст. 5 Закона № 154-ФЗ российское казачество может привлекаться также к несению муниципальной службы при условии, что казачье общество, члены которого в установленном порядке приняли на себя обязательства по несению муниципальной службы, внесено в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. Российское казачество проходит муниципальную службу в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», законодательством субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе» определены виды деятельности (службы) членов казачьих обществ, среди которых:
- охрана общественного порядка;
- охрана объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также сопровождение грузов;
- участие в мероприятиях, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и оказанием помощи пострадавшим;
- участие в таможенной охране в составе таможенных органов Российской Федерации;
- участие в егерской, природоохранной и экологической службе, а также контроль за использованием и охраной земель;
- охрана лесов от пожаров и защите их от вредителей и болезней;
- производство, закупка и поставка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных и региональных нужд;
- охрана объектов обеспечения жизнедеятельности населения.
Российское казачество, на основе государственных и муниципальных контрактов, может осуществлять деятельность, связанную с поставкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд. Здесь имеется ряд проблем, которые связаны с необходимостью соблюдения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Передача казачьему обществу отдельных полномочий муниципального образования по решению вопросов местного значения осуществляется в порядке заключения договоров между администрацией муниципального образования и казачьим обществом. Органы казачьего общества могут заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального образования о передаче им для осуществления части полномочий за счет средств, предоставляемых из бюджета муниципального образования для реализации функций органа местного казачьего самоуправления, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Органы местного самоуправления муниципального образования для осуществления казачьим обществом полномочий органов местного казачьего самоуправления могут передавать необходимые материальные и финансовые ресурсы.
Экономическую основу местного казачьего самоуправления может составлять муниципальная собственность, переданная органам местного казачьего самоуправления для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления муниципального образования, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения.
Статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливаются вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа.
Органы местного самоуправления муниципальных образований обладают всеми полномочиями по привлечению к их реализации членов казачьих обществ. Основной правовой формой казачьих обществ с органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством являются договорные отношения.
Среди вопросов местного значения поселения следует выделить вопросы, реализация которых может быть возложена на казачьи общества, а именно:
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;
- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;
- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;
обеспечение условий для развития на территории поселения - физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- содействие в развитии сельскохозяйственного производства;
- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;
- создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
В муниципальном районе органы местного самоуправления могут привлечь казачьи общества к:
- организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района;
- участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
- организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
- созданию условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
- созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;
- организации и осуществлению мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях;
- осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- созданию условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействия развитию малого и среднего предпринимательства;
- обеспечению условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно - оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района;
- организации и осуществлению мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью.
В городском округе к таким вопросам следует отнести:
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;
участие в профилактике терроризма - и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;
- организацию охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
- организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
- сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;
- обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно -оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;
- создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
- организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
- организацию благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;
- организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
- создание, содержание и организацию деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
- организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства;
- организацию и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе;
- создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Тем самым, органы местного самоуправления, наделенные обширным перечнем полномочий по решению вопросов местного значения на данном этапе развития отношений с казачьими обществами должны создать необходимые организационно-правовые механизмы, модели для передачи специфических полномочий, которые в силу исторических и иных условий и традиций могут быть осуществлены казачьими обществами.
Следует также отметить, что законодательство Российской Федерации, кроме видов деятельности, оказываемой казачьими обществами органам местного самоуправления, выделяет также виды взаимодействия между органами местного самоуправления и казачьими обществами, когда развитие указанных отношений напрямую зависит от органов местного самоуправления. Согласно действующему федеральному законодательству в компетенцию органов местного самоуправления входит:
- оказание казачьим обществам содействия в осуществлении установленных задач и функций (ч. 1 ст. 7 ФЗ № 154-ФЗ);
- создание условий для несения службы (Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе»), в том числе своевременно и правильно производят выплату денежного довольствия (заработной платы) членам казачьего общества;
- согласование обязательств по несению муниципальной службы (ч. 1 ст. 6 ФЗ № 154-ФЗ);
- создание целевого земельного фонда для предоставления земельных участков казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 667 «Об утверждении положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в РФ, и режиме его использования»). При этом территориальным войсковым казачьим обществом вносятся предложения по представлению земельных участков, включенных в целевой земельный фонд;
- осуществление контроля за соблюдением условий договоров (соглашений) с казачьими обществами (ч. 2 ст. 7 ФЗ № 154-ФЗ);
- осуществление финансирования государственной службы российского казачеств за счет средств бюджетов муниципальных образований (ч.1 ст. 8 ФЗ № 154-ФЗ).
Следует отметить, что в целом законодательство регулирующее вопросы казачества, сформировано как на федеральном, так и на региональном (в основном в тех субъектах, где компактно проживают казаки) уровнях.
Однако существуют и нерешенные проблемы. Так, федеральная правовая база на данном этапе развития представляет собой рамочное законодательство, содержащее в большей степени нормы-принципы, раскрывающие в основном концептуальные вопросы по возрождению российского казачества и привлечению членов казачьих обществ к несению государственной и иной службе. Исходя из этого ряд острых вопросов, не урегулированных на федеральном уровне, вызывает неприятие и отторжение при регулировании их на уровне региональном. В связи с этим региональный законодатель ограничен в принятии правовых новелл, дополняющих и развивающих федеральные нормы права.
Кроме того, для действующего федерального законодательства, регулирующего вопросы деятельности казачьих обществ, характерно также наличие ряда правовых лакун, а кроме того, и некоторых противоречий.
Необходимо решить вопрос о том, является ли государственная служба российского казачества новым самостоятельным видом государственной службы. Если да, тогда в этом случае требуется детальная проработка правовой базы, характеризующей ее как особый вид государственной и муниципальной службы. Если эта служба отличается только субъектом, тогда необходимо внести дополнения, определяющие правовое положение государственных и муниципальных служащих-казаков.
Целесообразным, на наш взгляд, является дополнение положений Федерального закона от 05.12.2005 г. № 154-ФЗ, нормами, раскрывающими, во-первых, понятия «государственная служба российского казачества» и «муниципальная служба российского казачества», эти дефиниции должны войти в ст. 2 об основных понятиях. Во-вторых, необходимым является определение порядка несения государственной и муниципальной службы российского казачества. В-третьих, остается не урегулированным вопрос о социальной защите членов казачьих обществ, несущих государственную и муниципальную службу российского казачества.
Казачьи объединения, являясь некоммерческой организацией, обладают существенной спецификой в сравнении с другими подобными организациями, в этой связи целесообразным является дополнить главу 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» новой формой некоммерческой организации как казачьи объединения.
Среди противоречащих норм федерального законодательства следует выделить ч. 4 ст. 5 ФЗ № 154 «О государственной службе российского казачества», согласно которой российское казачество организует военно-патриотическое воспитание призывников, их подготовку к военной службе и вневойсковую подготовку членов казачьих обществ во время их пребывания в запасе, что противоречит положениям ФЗ от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».
Тем самым, современное федеральное законодательство, регулирующее вопрос казачества, можно охарактеризовать как рамочное, несистематизированное, а кроме того, в ряде случаев противоречивое, что не может служить надежной правовой базой для развития правовых отношений в части возрождения казачества и несения членами казачьих обществ государственной и муниципальной службы.
Региональное законодательство
Если федеральное законодательство определило основные принципы и направления взаимодействия между органами местного самоуправления и казачьими обществами, то нормативная правовая база регионального и местного уровня более детально раскрывает возможные виды, формы и механизмы реализации этого взаимодействия.
Перечень полномочий казачьих обществ в рамках взаимодействия с органами местного самоуправления закрепляется в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных образований, а также в уставных документах казачьих обществ.
Следует заметить, что указанный перечень полномочий в разных субъектах меняется в зависимости от исторических казачьих традиций. Так, Устав Челябинского окружного казачьего общества содержит следующие виды полномочий, среди которых:
охрана объектов, находящихся в муниципальной - собственности, и сопровождение грузов;
- охрана общественного порядка;
- участие в мероприятиях, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий;
- участие в егерской, природоохранной и экологической службах, а также в контроле за использованием и охраной земель;
- охрана лесов от пожаров и защита их от вредителей и болезней;
- производство, закупка и поставка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных и региональных нужд;
- охрана объектов обеспечения жизнедеятельности населения.
В настоящее время в регионах имеется опыт разработки и принятия муниципальных целевых программ поддержки казачьих обществ. Данные программы утверждены в Краснодарском крае (г. Краснодар и г. Кропоткин), в Ростовской области (г. Азов), Ставропольском крае (г. Георгиевск) и других муниципальных образованиях.
При сравнительном анализе регионального опыта по поддержке и развитию российского казачества опыт Кубанского войскового казачьего войска можно считать как опыт с «наилучшей практикой». Это, на наш взгляд, выражается как в наиболее детальной регламентации отношений, касающихся вопросов организации казачьих обществ, их взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и в создании реальных условий для реализации федерального, регионального и муниципального законодательства.
Для обеспечения правового регулирования отношений, возникающих в процессе привлечения к государственной и муниципальной службе членов казачьих обществ, принят Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 539-КЗ «О привлечении к государственной и иной службе членов казачьих обществ Кубанского казачьего войска в Краснодарском крае», которым определены полномочия органов государственной власти Краснодарского края, органов местного самоуправления и Кубанского казачьего войска в сфере организации и привлечения членов казачьих обществ к выполнению обязательств по несению службы, порядок финансового обеспечения этой деятельности и осуществления контроля за выполнением казаками обязанностей государственной и муниципальной службы.
Для создания необходимых экономических и организационных условий привлечения кубанского казачества к участию в решении вопросов региональной политики в Краснодарском крае разрабатывался и реализовывался ряд краевых целевых про-
грамм, среди которых:
- «Казачество против наркотиков» на 2002-2003 годы;
- «Участие казачества в охране общественного порядка и проведении мероприятий по пресечению незаконной миграции на территорию Краснодарского края»;
- «Военно-патриотическое воспитание и подготовка казачьей молодежи Кубанского казачьего войска к военной службе» на 2003 год;
- «Участие казачества в охране общественного порядка, проведении мероприятий по пресечению незаконной миграции и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Краснодарском крае» на 2004-2006 годы;
- государственная поддержка казачьих обществ Кубанского казачьего войска на 2004-2007 годы.
В настоящее время разработана методическая документация для привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе, подготовлены и направлены в органы исполнительной власти Краснодарского края, органы местного самоуправления и казачьи общества типовые уставы для хуторских, станичных, городских и районных казачьих обществ, положения о привлечении членов казачьих обществ к охране морских биологических ресурсов, об участии казачества в охране лесов, об аварийно-спасательных формированиях казачьих обществ, о военно-патриотических центрах обучения молодежи основам военной службы, в соответствии с которыми регулируется деятельность казачьих обществ.
Изучая основные мероприятия краевой целевой программы государственной поддержки казачьих обществ Кубанского казачьего войска на 2008-2010 годы, следует заметить, что в рамках утвержденной Программы предусмотрен комплекс мер по развитию казачества, включающий как учебно-образовательные и консультационные мероприятия по подготовке и повышению квалификации атаманов казачьих обществ, оказанию методической и организационно-технической помощи казачьим классам образовательных учреждений, культурно-просветительские мероприятия по развитию межрегиональных и межнациональных связей Кубанского казачьего войска по вопросам традиционной культуры казачества, спортивно-массовые мероприятия, так и мероприятия по несению членами казачьих обществ государственной и иной службы.
Основным механизмом реализации мероприятий Программы является заключение администрацией Краснодарского края договоров с Кубанским казачьим обществом, предусматривающих привлечение членов казачьих обществ к несению государственной и иной службы, а также государственных контрактов в соответствии с Федеральным
законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Законом Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. «О привлечении к государственной и иной службе членов казачьих обществ Кубанского казачьего войска в Краснодарском крае» установлены полномочия органов местного самоуправления и казачьего войска.
Органы местного самоуправления наделены полномочиями по:
- привлечению к государственной и иной службе членов казачьих обществ на территории муниципальных образований;
- реализации краевых целевых программ государственной поддержки казачьих обществ Кубанского казачьего войска.
К полномочиям Кубанского казачьего войска отнесены вопросы по:
- подготовке высшему исполнительному органу государственной власти Краснодарского края предложений по определению приоритетных направлений государственной и иной службы;
- направлению членов казачьих обществ для выполнения обязательств по несению государственной и иной службы на территории Краснодарского края;
- обеспечению выполнения членами казачьих обществ взятых на себя обязательств по несению государственной и иной службы;
- организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей казачьих обществ по вопросам несения государственной и иной службы с учетом необходимости развития в Краснодарском крае традиционных для казачества уклада жизни и форм хозяйствования;
- участию в разработке и реализации краевых и федеральных целевых программ государственной поддержки казачьих обществ.
Органы местного самоуправления кроме регулирующей, организационной функции, наделены также функцией контроля за выполнением членами казачьих обществ взятых на себя обязательств по несению муниципальной службы, а также за реализацией краевых целевых программ государственной поддержки казачьих обществ Кубанского казачьего войска. При осуществлении контроля органы местного самоуправления вправе производить проверки деятельности казачьих обществ Кубанского казачьего войска, запрашивать и получать отчеты и другую информацию о выполнении ими взятых обязательств по несению муниципальной службы.
В настоящее время в Краснодарском крае в целях реализации положений федерального законодательства, а именно Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российский Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 16 апреля 1996 года № 563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе» принято Распоряжение главы администрации Краснодарского края от 1 февраля 2008 г. № 54-р, в соответствии с которым главам муниципальных образований Краснодарского края рекомендовано организовать привлечение членов казачьих обществ Кубанского казачьего войска к участию в охране объектов муниципальной собственности и охране объектов обеспечения жизнедеятельности населения.
Постановлением главы администрации Краснодарского края от 9 марта 2006 г. № 165 «Об образовании координационного совета по вопросам организации государственной и иной службы казачества в Краснодарском крае» органам местного самоуправления муниципальных образований края рекомендовано создать координационные советы по вопросам организации муниципальной службы членов казачьих обществ.
Законодательство Краснодарского края не ограничивается регламентацией общих вопросов привлечения казачьих обществ к государственной и иной службе, оно устанавливает также положения по защите прав членов казачьих обществ, организации военно-патриотического воспитания молодежи и другие.
Законом Краснодарского края от 13 марта 2000 г. № 247-КЗ «О дополнительных мерах социальной защиты членов казачьих обществ Кубанского войскового казачьего общества, привлекаемых к несению государственной и иной службы в Краснодарском крае» установлены виды социальной защиты членов казачьих обществ Кубанского войскового казачьего общества, привлекаемых к несению государственной и иной службы в Краснодарском крае. Исходя из указанного закона органы местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края наделены правом принятия решений об установлении дополнительных социальных гарантий и льгот, не противоречащих действующему законодательству, членам казачьих обществ, привлекаемых к несению иной службы, с оплатой расходов на их исполнение из своих бюджетов (ст. 5 Закона).
Постановлением главы администрации Краснодарского края от 11 августа 2004 года № 799 «Об утверждении Положения об образовании казачьих классов в образовательных учреждениях на территории Краснодарского края» определены основные положения, касающиеся привлечения казачества к участию в воспитании подрастающего поколения.
Муниципальные правовые акты также не отстают от федерального и регионального. Так, в ряде муниципальных образований Краснодарского края осуществляется регламентация правовых отношений по вопросам казачества, его участия в реализации и развитии местного самоуправления. В г. Краснодаре в настоящее время действует муниципальная целевая программа, направленная на патриотическое воспитание граждан.
Муниципальными актами г. Краснодара раскрываются также вопросы утверждения уставов казачьих обществ, в соответствии с которым глава муниципального образования наделен полномочиями по утверждению устава казачьего общества муниципального образования город Краснодар.
Интерес и значимость представляет действующая в г. Краснодар структура органов, наделенная полномочиями по решению вопросов возрождения российского казачества, становления и развития государственной службы российского казачества, а также организации взаимодействия органов местного самоуправления с казачьими обществами. Так, в г. Краснодаре созданы Управление по связям с общественностью, военнослужащими и делам казачества Управление по взаимодействию с правоохранительными органами6, Совет по делам казачества7 и городской штаб.
Координационный совет по вопросам организации государственной и иной службы казачества в Краснодарском крае Управление по связям с общественностью, военнослужащими и делам казачества обеспечивает взаимодействие администрации муниципального образования г. Краснодар с общественными объединениями, политическими партиями, казачьими обществами и иными объединениями граждан вошло в структуру администрации г. Краснодара.
Целью Управления по взаимодействию с правоохранительными органами является организация взаимодействия администрации муниципального образования город Краснодар с казачеством и другими структурами по вопросам борьбы с терроризмом, преступностью и вопросам охраны общественного порядка.
Совет наделен полномочиями по определению приоритетных направлений деятельности казачьих обществ, организации привлечения членов казачьих обществ к несению муниципальной службы, который является совещательно - консультативным органом, образованным с целью подготовки соответствующих предложений главе муниципального образования город Краснодар.
Городской штаб осуществляет взаимодействие в области организации участия граждан в охране общественного порядка на территории муниципального образования город Краснодар, обмена опытом работы по охране общественного порядка и профилактике правонарушений, а также оказывает содействие в сотрудничестве добровольным формированием населения, уставные цели которых предусматривают их участие в охране общественного порядка.
Следует обратить внимание на обширные полномочия Совета, которые заключаются в следующем:
-.содействие казачьим обществам и - общественным организациям в решении проблем их деятельности;
- рассмотрение вопросов о привлечении членов казачьих обществ к несению муниципальной службы;
- подготовка для органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар предложений по организации и проведению праздничных и юбилейных дат казачества;
- участие в мероприятиях по военно-патриотическому воспитанию молодежи;
- подготовка и внесение в администрацию муниципального образования город Краснодар предложений по поощрению (награждению) казаков за активную общественно полезную деятельность;
- подготовка предложений по финансированию программ казачьих обществ из средств местного бюджета (бюджета муниципального образования город Краснодар);
- участие в разработке проектов муниципальных правовых актов по вопросам казачества;
- содействие пропаганде традиций и истории казачества, развитию творческой деятельности казачества.
Следует отметить, что именно Совет обеспечивает взаимодействие органов местного самоуправления муниципального образования города Краснодар при осуществлении мероприятий по привлечению членов казачьих обществ к несению муниципальной службы; обеспечивает взаимодействие с военными комиссариатами, военно-патриотическими и другими общественными объединениями по вопросам допризывной подготовки казачьей молодежи; рассматривает вопросы, связанные с улучшением материального положения казачьих обществ и другие вопросы.
В других субъектах РФ также имеется опыт создания подобных структур в рамках координации взаимодействия федеральных и областных органов государственной власти, органов местного самоуправления с казачьими обществами, подведомственными образовательными учреждениями и муниципальными казачьими дружинами. В число подобных региональных структур вошли департаменты, советы по делам казачества, организационные комитеты и отделы. Отдельные структуры создаются и на местном уровне в администрациях муниципальных образований. Подобный комитет создан в администрациях городов и районов Приморского края, г. Волгограда и других муниципальных образованиях. Задачами указанных структур являются участие в работе по привлечению в установленном законодательством порядке членов казачьих обществ к государственной и общественной деятельности, подготовка и внесение в государственный реестр казачьих обществ.
В Волгоградской области в рамках реализации Федерального закона № 154-ФЗ утвержден перечень мероприятий по:
- определению направлений совместной деятельности и заключению казачьими обществами договоров (соглашений) с органами местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области;
- оказанию содействия военным комиссариатам муниципальных районов, городских округов по ведению учета членов казачьих обществ, подлежащих призыву в Российскую армию, и членов казачьих обществ, пребывающих в запасе, на основании договоров заключенных казачьими обществами заключенных с военными комиссариатами, и другие. Указанные структуры созданы в Ростовской области, Краснодарском крае, Республике Саха (Якутия) и других субъектах федерации.
Другим направлением взаимодействия между органами местного самоуправления и казачьими обществами является создание в регионах муниципальных дружин. Специализированные казачьи дружины создаются для укрепления правопорядка в муниципальных образованиях, проведения мероприятий по пресечению незаконной миграции и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Как показывает практика, данные дружины создаются в рамках краевых, а также муниципальных целевых программ и иным образом. При создании муниципальных дружин для органов местного самоуправления встают вопросы по: осуществлению подготовки, переподготовки, - повышения квалификации членов казачьих обществ в соответствии с деятельностью специализированных дружин;
- проведению совместных мероприятий с заинтересованными службами и ведомствами;
- решению вопросов по социальной защите членов казачьих обществ;
- созданию необходимой материально-технической базы для проведения мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
- разработке документов по вопросам организации и проведения данных мероприятий.
Во исполнение Закона Волгоградской области от 25 сентября 2000 г. № 441-ОД «О муниципальных казачьих дружинах на территории Волгоградской области» и в целях совершенствования подготовки казаков дружинников к несению государственной и иной службы по охране общественного порядка, охране объектов государственного и муниципального значения на территории Волгоградской области приняты - Постановление главы Администрации Волгоградской области от 5 июня 2008 г. № 692 «Об утверждении типового положения о муниципальной казачьей дружине»;
- Положение о ежегодных весенних и осенних учебно-методических сборах членов муниципальных казачьих дружин Волгоградской области.
Законом Волгоградской области от 25 сентября 2000 г. № 441-ОД «О муниципальных дружинах на территории Волгоградской области» регламентируется порядок деятельности муниципальных казачьих дружин на территории Волгоградской области. Муниципальная казачья дружина выполняет задачи по:
- оказанию помощи сотрудникам милиции в охране общественного порядка в общественных местах, в том числе во время проведения массовых мероприятий, а также по предупреждению детской безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
- совместно с государственными и муниципальными органами участвует в охране и защите памятников истории и культуры, в егерской, природоохранной и экологической службе, а также в контроле над использованием и охраной земель;
- оказывает помощь работникам лесничеств по предупреждению пожаров в лесах, пресекает случаи разведения костров в лесах, в сельскохозяйственных угодьях, принимает участие в тушении пожаров в сельской местности;
- оказывает помощь участковым инспекторам милиции, содействует обеспечению безопасности дорожного движения и охране общественного порядка;
- информирует заинтересованные государственные и муниципальные органы о выявленных нарушениях правил благоустройства и санитарных норм на территории населенных пунктов;
- участвует в охране объектов обеспечения жизнедеятельности населения;
- принимает меры по оказанию неотложной помощи гражданам, пострадавшим от стихийных бедствий, поддержанию общественного порядка при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах.
На основании решений органов местного самоуправления дружинники могут участвовать в иных мероприятиях, связанных с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности в соответствии с действующим законодательством.
Согласно Положению дружинник подлежит обязательному страхованию в соответствии с договором в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Договором могут быть также предусмотрены иные гарантии социальной защиты дружинника.
Следует отметить, что командир дружины назначается на должность атаманом войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское» по рекомендации Правления казачьего общества и согласованию с главой муниципального района (городского округа) и начальником органа внутренних дел муниципального района (городского округа).
Муниципальная казачья дружина осуществляет свою деятельность совместно с муниципальными органами на договорной основе. Муниципальная казачья дружина может привлекаться к патрулированию и выставлению постов в общественных местах, проведению рейдов по предупреждению и выявлению правонарушений и задержанию лиц, их совершивших. Члены муниципальных казачьих дружин могут содействовать правоохранительным органам в профилактической работе с лицами, склонными к совершению правонарушений, участвовать в проведении неотложных аварийно-спасательных и карантинных мероприятий в случае стихийных бедствий, катастроф, эпидемий, эпизоотий и иных чрезвычайных ситуаций.
Для осуществления уставных целей и задач казачьих обществ казачий округ также взаимодействует с органами местного самоуправления в форме:
участия в работе местных администраций по вопросу:
- учреждения и становления казачьих обществ;
- содействия восстановлению и реставрации памятников истории казачества, церквей и мечетей и других мероприятиях.
Кроме того, казачьи общества как органы самоуправления казачества выдвигают своих кандидатов и участвуют в формировании и выборах местных органов представительной и исполнительной власти.
Следует также отметить, что казачьи общества принимают участие в совместных с органами местного самоуправления мероприятиях, таких как:
- военно-патриотическое воспитание молодежи;
- создание центров обучения казачьей молодежи основам военной службы. Исходя из вышесказанного, сделаем следующие выводы о том, что региональное законодательство по вопросам возрождения казачества имеет положительную тенденцию
в развитии в основном в тех регионах, где исторически компактно проживали казаки.
В таких субъектах РФ принимаются и реализуются нормативные правовые акты о привлечении членов казачьих обществ на государственную и иную службу (Краснодарский край), региональные и муниципальные целевые программы становления и развития государственной службы российского казачества, акты о муниципальных казачьих дружинах (Волгоградская, Ростовская область, Карачаево-Черкесская Республика) и другие. В настоящее время органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, используя свои конституционно-правовые возможности, пытаются адаптировать федеральное законодательство к конкретным региональным и местным условиям. Вследствие этого современная правовая база субъектов РФ, регулирующая деятельность казачьих объединений, носит несистемный характер, имеет сущностные отличия.
Находясь в рамках, закрепленных федеральной правовой базой, региональные законодатели вынуждены принимать политические акты, такие как Закон Волгоградской области от 29 декабря 2007 г. № 1622-ОД «О взаимодействии органов государственной власти Волгоградской области с казачьими обществами», которым закреплены только общие положения о полномочиях органов государственной власти Волгоградской области в сфере привлечения членов казачьих обществ к выполнению обязательств по несению государственной и иной службы, полномочиях казачьих обществ, финансировании, контроле. При этом законодатели, не решаясь выйти за рамки федеральных норм, не закрепляют основные положения, раскрывающие порядок несения государственной и муниципальной службы российского казачества, порядок финансирования государственной и муниципальной службы российского казачества, меры социальной защиты членов казачьих обществ при несении ими государственной и иной службы, вследствие чего, как показывает региональный опыт, ряд принятых правовых актов не работает по причине отсутствия механизма их реализации.
1.2 Практика применения форм и методов взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ ВКО «Всевеликое войско Донское»
Следует отметить, что в Волгоградской области активно обсуждается вопрос об участии ВКО «Всевеликое Войско Донское» в реализации местного самоуправления.
На одном из семинаров-совещаний был поставлен вопрос о задачах казачьих обществ в ходе проведения реформы местного самоуправления». В работе семинара приняли участие казачий актив, атаманы войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское», ответственные работники и руководители профильных структурных подразделений областной администрации и ученые, ведущие специалисты региона в области местного самоуправления, экономики и организации сельскохозяйственного производства, патриотического образования и воспитания. Целью этой работы была разработка основ комплексного нормативного, экономического и организационного обеспечения жизнедеятельности населения в местах традиционного проживания казачества в условиях реформы местного самоуправления.
В настоящее время и в Ростовской и в Волгоградской областях созданы специальные структуры для работы с казачеством, в Ростовской области – Департамент по делам казачества и кадетских учебных заведений области, в Волгоградской области - комитет по делам национальностей и казачества. Кроме того, в штатное расписание некоторых местных администраций указанных областей введены должности заместителей или консультантов-советников по вопросам казачества для более четкой координации совместной деятельности. Данное решение позволило в ряде муниципальных образований, где казачье самоуправление уже реализовывалось (Белая Калитва и Белокалитвинский р-н, Миллерово, Новочеркасск и др.) или поддерживалось (Шахты, Таганрог, Морозовск) достичь качественно нового уровня развития вопросов местного значения, таких как образование, охрана правопорядка, охрана экологии и другие.
Идет привлечение казаков к негосударственной охране границ, казаки служат в особых «казачьих» частях Министерства обороны и на кораблях Черноморского флота, подшефных войсковым казачьим обществам, Президентский полк формируется из новобранцев-казаков Ростовской и Волгоградской областей. Казаки участвуют в природоохранной деятельности, создан целевой земельный фонд. Одним из основных направлений ВКО «Всевеликое войско Донское» являются обязательства по несению государственной и иной службы. В рамках Устава Войска и иных нормативных правовых актов ВКО «Всевеликое войско Донское» осуществляет следующие виды деятельности
- охрана общественного порядка;
- охрана рыбных запасов;
- военно-патриотическое воспитание молодежи;
- охрана объектов муниципальной собственности.
С 2000 г. около 1,5 тыс. казаков в Ростовской и Волгоградской областях несут профессиональную патрульную службу по охране общественного порядка в городах и районах области. В составе казачьих муниципальных дружин (МКД) - семь конных взводов. Созданы добровольные казачьи дружины, действующие на безвозмездной основе, численностью около одной тысячи человек.
До осуществления муниципальной реформы и увеличения числа муниципальных образований с 54 до 463 на территории Ростовской области казачьи дружины работали во всех муниципальных образованиях, а в Волгоградской области - в 20 муниципальных образованиях.
По данным отчета атамана ВКО «Всевеликое войско Донское» в охране общественного порядка в 2007 г. принимали участие:
- в Ростовской области - 1028 (по штату) дружинников муниципальных казачьих дружин и 708 казаков в составе общественных дружин в 54 муниципальных районах и городских округах;
в Волгоградской области - 288 (по штату) дружинников муниципальных казачьих дружин и 368 казаков в составе общественных дружин в 29 муниципальных районах и городских округах.
Деятельность дружин регламентируется Законом Ростовской области от 9 сентября 1999 г. №47-РС «О муниципальных казачьих дружинах» и постановлением главы администрации ростовской области от 24 марта 2000 г. № 106 «О создании муниципальных казачьих дружин на территории области», а также законом Волгоградской области от 31 августа 2000 № 441-ОД «О муниципальных казачьих дружинах на территории Волгоградской области» и Постановлением главы администрации волгоградской области от 16 декабря 2002 г. № 953 «Об активизации деятельности муниципальных казачьих дружин по охране общественного порядка на территории Волгоградской области».
Дружинники совместно с органами правопорядка участвуют в спецмероприятиях, подворных и поквартирных обходах с целью проверки паспортного режима, мероприятиях по борьбе с распространением наркотических средств. Также дружинники участвуют в охране школ, детских учреждений, объектов водоснабжения, водохранилищ
и других жизненно важных объектов.
За отчетный период казаки войска Донского в Ростовской области в составе муниципальных и общественных дружин способствовали раскрытию 3033 преступлений. В охране общественного порядка в 2007 г. в составе конных взводов принимали участие 151 (по штату) дружинник в 8 муниципальных районах и округах. За отчетный период участвовали в 801 мероприятии, способствовали раскрытию 60 преступлений.
В мероприятиях по охране рыбных запасов принимала участие 375 казаков. В результате в 2007 г. велась охрана 69 водных объектов, изъято более 11 т незаконно выловленной рыбы.
Следует обратить внимание на сложившуюся практику в указанных субъектах РФ
наличия представительства членов казачьих обществ в органах местного самоуправления. Так, наибольшее число членов казачьих обществ осуществляет свою деятельность в представительных органах власти. Согласно положениям отчета атамана ВКО «Всевеликое войско Донское» В.П. Водолацкого в 14 округах депутатами представительных органов в муниципальных образованиях являются 364 казака, 156 казаков возглавляют сельские поселения и 12 казаков являются главами муниципальных районов, городских округов.
Из них в Ростовской области 8 глав районов и городов являются одновременно атаманами казачьих округов, юртов (г. Новочеркасск, Белокалитвинский, Каменский, Красносулинский, Миллеровский, Обливский, Советский и Тацинский районы), глава Шолоховского района - советник атамана казачьего округа. Из 408 муниципальных образований сельских поселений 154 возглавляют члены казачьих обществ ВКО ВВД.
В составе депутатского корпуса представительных органов от поселкового до областного уровня работает 544 казака.
В ряде регионов продолжается поиск способов совершенствования взаимодействия казачьих обществ с органами местного самоуправления. В этой связи, интерес представляет опыт муниципального образования «Белокалитвинский район» («Усть Белокалитвинский юрт»), в котором за основу взят принцип атаманского правления и выработан примерный вариант взаимодействия, согласно которому атаман юрта - глава района, а муниципальные служащие администрации - члены атаманского правления. По результатам последних выборов 90% депутатов собрания депутатов Белокалитвинского района (18 из 20) - казаки юрта. Ученые Северо-Кавказской академии государственной службы объясняют позитивные результаты, достигнутые в возрождении казачьего образования и воспитания молодежи, в работе муниципальной казачьей дружины, являющейся одной из лучших в области, а также творческие успехи художественных и фольклорных коллективов – постоянных участников крупных торжественных мероприятий такой формой местного казачьего самоуправления.
Кубанское казачье войско
В отчете атамана Кубанского войскового казачьего общества за 2007 г. основными задачами в работе войска на 2008 г. определены
- духовно-нравственное воспитание казаков на основе культуры, истории, традиции, обычаев;
- патриотическое воспитание казачьей молодежи, ее подготовка к военной и государственной службе;
- повышение уровня физической подготовленности казаков и молодежи;
- участие казачьих обществ ККВ в муниципальных мероприятиях, посвященных 65-летней годовщине освобождения Краснодарского края от немецко-фашистских захватчиков;
- участие атаманов казачьих отделов, районных и первичных казачьих обществ в совместных совещаниях с руководством муниципальных образований, представителями органов местного самоуправления по вопросам правоохранительной деятельности и др.
- создание и организация работы казачьих дружин для участия в охране общественного порядка и природоохранных мероприятиях в муниципальных образованиях Краснодарского края (численностью 2000 казаков);
- обучение казаков-дружинников, участвующих в охране общественного порядка и природоохранных мероприятий, с привлечением специалистов правоохранительных органов и иных ведомств;
- организация взаимодействия с органами местного самоуправления, с местными органами управления по вопросам проведения месячника оборонно-массовой работы;
- участие в краевых форумах, совещаниях, конференциях, художественно-творческих мероприятиях, таких как форум казачьей молодежи, кадетов, учащихся классов, школ казачьей направленности и их наставников «Кубань – край казачий», в фестивалях фольклора («Кубанский казачок», «Казачье подворье», «Казачок»);
- создание и обеспечение деятельности центров патриотического воспитания в казачьих обществах и муниципальных образованиях;
- обеспечение деятельности кружков декоративно-прикладного искусства, истории и культуры кубанского казачества;
- подготовка и проведение спортивно-массовых мероприятий, таких как казачьи юношеские спортивные игры, различные соревнование, спартакиады.
Члены Кубанского войскового казачьего общества также участвуют в разработке и принятии правовых актов. Например, одним из последних принят приказ атамана от 25 декабря 2007 г. № 230 «О создании и организации работы казачьих дружин по охране общественного порядка»; подписан Договор от 25 декабря 2007 г. об участии Кубанского казачьего войска в охране общественного порядка на территории Краснодарского края.
В настоящее время в Кубанском казачьем обществе подготовлены:
- положение о порядке финансирования Кубанского войскового казачьего общества за участие казачьих дружин в охране общественного порядка на территории
- положение о привлечении казачьих дружин к аварийно-спасательным работам;
- инструкция специализированной казачьей дружины по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и оказанию помощи пострадавшим.
В рамках реализации краевой целевой программы государственной поддержки казачьих обществ Кубанского казачьего войска на 2004–2007 годы в Абинском, Гулькевичском, Ейском, Крымском, Курганинском, Лабинском, Славянском, Темрюкском районах, Адлерском районе города Сочи, Центральном внутригородском округе города Краснодара созданы специализированные казачьи дружины по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций по 20 человек в дружине, в Калининском и Красноармейском районах - по 10 человек в дружине. Общая численность членов специализированных казачьих дружин по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций составила 220 человек.
В муниципальных образованиях Краснодарского края организована деятельность 16 специализированных казачьих дружин по охране общественного порядка общей численностью 245 казаков и 25 опорных пунктов охраны общественного порядка. В соответствии с краевой целевой программой государственной поддержки казачьих обществ Кубанского казачьего войска на 2008-2010 гг. в 45 муниципальных образованиях Краснодарского края к настоящему времени созданы казачьи дружины для участия в охране общественного порядка численностью 1505 казаков-дружинников, финансирование которых осуществляется за счет краевого бюджета. Работа казаков-дружинников организована с 1 января 2008 г.
Атаманам, начальникам штабов и командирам казачьих дружин оказывается методическая помощь по вопросам взаимодействия с муниципальными штабами в области организации участия граждан в охране общественного порядка.
По результатам проверки в январе 2008 г. в 987 (в феврале - 851) правоохранительных мероприятиях, проведенных в городах и населенных пунктах Краснодарского края, приняли участие 8244 (в феврале - 6787) казака. С их участием раскрыто 44 (в феврале - 43) преступления, составлено 4917 (в феврале - 5011) протоколов за нарушения административного законодательства.
Члены казачьих обществ участвуют в мероприятиях по ликвидации чрезвычайных последствий и оказанию помощи пострадавшим.
В муниципальном образовательном учреждении «Курсы гражданской обороны муниципального образования г. Краснодар» осуществляется обучение по программе первоначальной подготовки спасателей;
- по профилактике и борьбе с наркоманией. Только за ноябрь-декабрь 2007 г. с помощью специальных мобильных групп (240 казаков), проводимых совместно с правоохранительными органами, было обнаружено и изъято 82 кг 415 г психотропных средств и наркотических веществ. Осуществляется шефство над общеобразовательными учреждениями;
- по воспитательно-оздоровительной работе антинаркотической направленности.
Волжское войсковое казачье общество
В части взаимодействия с органами местного самоуправления члены Волжского войскового казачьего общества принимают участие в:
- разработке муниципальных правовых актов;
- мероприятиях, проводимых администрациями городов и районов;
- несении муниципальной службы;
- военно-патриотическом воспитании казачьей молодежи и подготовке ее к военной службе;
- развитии казачьей культуры и спорта.
К настоящему времени созданы:
- казачьи отряды содействия милиции в г. Самаре, Новокуйбышевске, Тольятти, Димитровграде, Сызрани, Перми, Набережных Челнах общей численностью 2175 человек;
- казачьи муниципальные подразделения по охране общественного порядка в Кинельском районе Самарской области («Барс»), г. Димитровграде («Ермак»), г. Тольятти («Ермак») общей численностью 860 человек.
- в течение 2008 г. планируется участие
- в охране общественного порядка в городах и районах;
- в охране экологии, земельных ресурсов, охотничьих угодий, лесов, рыбоохране;
- в мероприятиях, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и оказанием помощи пострадавшим;
- в организации допризывной подготовки казачьей молодежи к несению военной службы в казачьих кадетских корпусах, классах, воскресных школах, спортивных секциях, клубах, учебных центрах;
- оказание услуг охранными предприятиями Волжского войскового казачьего общества по охране объектов различных форм собственности, сопровождению грузов;
- проведение конно-спортивной подготовки казачьей молодежи на базе учебных центров, спортивных секций клубов Волжского войскового казачьего общества в г. Самара, Пенза, Вологда, Отрадный, Сызрань, Димитровград.
В отчете Волжского казачьего общества в плане на 2008 год намечены мероприятия по:
- выделению мест на рынках для казаков-фермеров;
- выделению земельных участков под строительство казачьих рынков;
- созданию казачьих сельскохозяйственных и торгово-закупочных предприятий;
- созданию казачьих предприятий развития народных промыслов.
Забайкальское казачье войско
В план мероприятий на 2008 г. Забайкальского казачьего войска вошли мероприятия по созданию структурного подразделения по делам казачества в том муниципальном образовании, где компактно проживает казачье население. Вводится в практику на регулярной основе проведение встреч глав субъектов (членов администраций), руководителей муниципальных образований и их заместителей с атаманами, членами правления войсковых казачьих обществ.
Кроме того, атаманы и члены казачьих обществ принимают участие в разработке:
региональных и муниципальных нормативных - правовых актов, таких как региональные и муниципальные программы государственного развития казачества;
- закона о казачьих муниципальных дружинах по охране общественного порядка;
- механизмов государственной поддержки производства, обработки и реализации с/х и иной продукции казачьими хозяйствами в виде государственного заказа;
- системы казачьего образования в местах компактного проживания казачества;
- планов мероприятий по оказанию информационной, организационно-методической, моральной и материальной помощи казачьим организациям в деятельности по сохранению культурных, этнических и религиозных обычаев.
Они также привлекаются для согласования порядка и механизма привлечения членов казачьих обществ к мероприятиям по обеспечению охраны общественного порядка и осуществления охранной деятельности, охране объектов муниципальной собственности.
Отдельными направлениями деятельности казачьих организаций являются:
- развитие с/х производства в приграничной полосе. В рамках поддержки хозяйственной деятельности казаков с ними заключаются договоры о поставке с/х продукции;
- осуществление патриотического воспитания молодежи и создание базовых центров по подготовке казачьей молодежи основам военной службы;
- подготовка молодежи к службе в армии и защите Отечества на базе казачьих кадетских классов, секций, клубов;
- организация казачьих лагерей детей и молодежи;
- сохранение и развитие духовных, культурных, этнических и религиозных обычаев и традиций казачества, укрепление основ казачьей семьи;
- охрана учебных заведений, учреждений здравоохранения и культуры.
Центральное казачье войско
В 2007 г. отдельские казачьи общества на региональном и муниципальном уровнях осуществляли тесное деловое сотрудничество, организовав плановую работу по заключению договоров (соглашений) с органами правопорядка о совместной деятельности по:
- поддержанию общественного порядка в дни государственных и религиозных праздников в местах массового скопления людей;
- природоохранной и экологической деятельности (охрана лесов от пожаров, их незаконной вырубки, охрана биоресурсов и животного мира, контроль за экологическим состоянием объектов и населенных пунктов);
- охране объектов государственной, муниципальной и частной собственности.
Согласно положениям Справки о работе казачьих обществ войскового казачьего общества «Центральное казачье войско» в 2007 г. и планам работы на 2008 г. в настоящее время осуществляется создание казачьих дружин в муниципальных образованиях и областях Центрального федерального округа находится в стадии формирования в Воронежской, Ярославской, Владимирской, Курской и Тверской областях.
Отдельские казачьи общества ВКО «Центральное казачье войско» создают специализированные производственно-хозяйственные кооперативы, предприятия по производству и поставке сельскохозяйственной продукции, сырья, продовольствия для федеральных и региональных нужд.
Основными задачами ВКО «Центральное казачье войско» являются:
- использование потенциала казачьих обществ в развитии и совершенствовании муниципальной службы и иной деятельности в социально-экономическом развитии регионов, обеспечение их безопасности, территориальной ценности, общественного порядка, возрождение и развитие культурно-духовных основ казачества;
- разработка - порядка заключения органами местного самоуправления муниципальных образований договоров (соглашений) с казачьими обществами;
- создание совместно с органами власти на местах кадетских классов, военно-патриотических клубов, молодежных казачьих центров, спортивно-оздоровительных лагерей, разработка программ по оказанию помощи обездоленным детям, профилактика снижения уровня безнадзорных и правонарушений несовершеннолетними. В ВКО «Центральное казачье войско» в настоящее время ведется работа по созданию в каждой области ЦФО казачьего кадетского корпуса;
- принятие правовых актов о муниципальных казачьих дружинах по поддержанию общественного порядка.
Прикамский отдельный казачий округ
В 2008 г. запланированы мероприятия по совместной работе над выполнением положений Соглашения от 30.06.2005 г. о сотрудничестве в области реализации федеральных, республиканских и муниципальных целевых программ и проектов, касающихся противодействия наркотикам и их незаконному обороту. В 2007 г. заключен договор о взаимодействии администрации г. Ижевск и ВОКО в области профилактики правонарушений, охраны общественного порядка, экологической, природоохранной деятельности.
Члены казачьих обществ участвуют в разработке нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов. Так, разработаны проекты:
- Проект указа Президента Удмуртской Республики о назначении ответственных по вопросам казачества и взаимодействию органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с казачьими обществами;
- Проект указа Президента Удмуртской Республики о порядке заключения договоров (соглашений) с казачьими обществами о несении государственной службы;
- Положение об Удмуртской казачьей экологической службе ВКОКО, согласно которому должны быть созданы казачьи экологические посты для участия в мероприятиях по реабилитации территорий, подвергшихся загрязнению; должны осуществляться выявление нарушителей законодательства; участие в обеспечении экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления, организация работы с населением по вопросам природопользования и другие;
- Положение о казачьих отрядах содействия милиции по охране общественного порядка ВКОКО;
- Целевая программа «Профессиональной подготовки учащихся кадетских классов», задачами которой определены развитие социальной работы с детьми сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, с детьми из неполных семей, военно-патриотическое воспитание, начальная военная подготовка, пропаганда здорового образа жизни, проведение профилактических мероприятий по борьбе с наркоманией; привлечение детей к занятиям прикладным творчеством и другие.
В настоящее время разработаны предложения по привлечению казачьих обществ к несению государственной и иной службы, заключены договоры на охрану муниципального имущества, агрокомплексов в районах Удмуртской Республики, создана казачья экологическая служба по охране бассейна реки и водоемов Удмуртской Республики (УКЭС), осуществляется создание казачьего отряда содействия милиции по охране общественного порядка (КОСМ).
Енисейское казачье войско
По состоянию на 1 марта 2008 г. на государственную и иную службу привлечено 362 казака на поддержание общественного порядка, 88 казака - на охрану природных ресурсов, 672 казака - для осуществления охранной деятельности государственной, муниципальной и иной собственности, 305 казаков - для осуществления иной деятельности.
Казаками - станичниками осуществляется охрана общественного порядка на территории садовых обществ конными подразделениями. Кроме того, осуществляется охрана биозапасов, водных ресурсов, лесов.
В 2008 г. продолжается работа:
- по совершенствованию деятельности муниципальной казачьей дружины в г. Красноярске и созданию подобных муниципальных казачьих дружин при муниципальных образованиях Красноярского края, Республик Хакасия и Тыва;
- по созданию казачьих охранных предприятий в округах и отделах Енисейского войскового казачьего войска;
- по организации встреч атаманов округов и отделов Енисейского войскового казачьего войска с главами муниципальных образований по вопросу использования членов казачьих обществ в работе по охране окружающей среды, природных ресурсов, рыбных запасов, охране земель и леса.
Иркутское казачье войско
В 2007 г. казачьи общества «Иркутского казачьего войска» заключили 2 муниципальных договора (г. Ангарск, г. Саянск) по несению природоохранной службы и службы по обеспечению экологической безопасности, 46 договоров на охрану садоводств. В настоящее время 134 казака несут муниципальную службу в органах местного самоуправления, в казачьих структурах по договорам с государственными и муниципальными органами - около 400 человек.
В целях дальнейшего развития Войска, правового обеспечения деятельности казачьих обществ в интересах государства разработан проект областного закона «О муниципальных казачьих дружинах».
Реализуя уставные задачи «Иркутского казачьего войска» в вопросах культурного, духовного, нравственного и военно-патриотического воспитания казаков, и прежде всего молодежи, в 2007 г. организована деятельность двух летних оздоровительных стационарных лагерей (г. Ангарск, Усть-Кут), круглогодичных кадетских клубов, кадетских классов в общеобразовательных учебных заведениях и коллективов художественной самодеятельности.
Казаки Ангаро-Ленского казачьего общества Иркутского казачьего войска совместно с администрациями муниципальных образований подготовили и провели ряд мероприятий, в первую очередь с молодежью, посвященных 400-летию начала освоения казаками Прибайкалья.
В 6 городах Иркутской области с помощью 158 человек осуществляется охрана общественного порядка во время культурно-массовых мероприятий, предвыборных кампаний и на избирательных участках в дни голосований, а также патрулирование мобильными группами садоводческих кооперативов и хозяйств в Ангарском, Братском, Иркутском, Зиминском, Усольском районах Иркутской области.
Оренбургское военное казачье общество
Казаки Оренбургского военного казачьего общества совместно с представителями органов внутренних дел осуществляют охрану общественного порядка на территориях школ, рынков, больниц, административных зданий, стадионов, детских садов, садовых товариществ. Казаки-дружинники совместно с инспекциями по делам несовершеннолетних городских и районных УВД занимаются вовлечением трудных подростков в регулярные занятия военно-прикладными видами спорта. Общая численность казаков, участвующих в охране общественного порядка, превышает 1200 человек.
Казачьи общества принимают участие в природоохранной и экологической службе.
Так, в Оренбургской области более 1000 га находится под охраной казаков. В 2007 г. в природоохранной деятельности приняли участие около 120 казаков, в экологической службе - около 100 казаков, в ликвидации лесных пожаров – 20 человек.
Окружное казачье общество «Якутский казачий полк»
ОКО «Якутский казачий полк» в рамках взаимодействия с органами местного самоуправления осуществляет следующие виды работ:
- охрана общественного порядка. Во всех казачьих командах полка созданы и работают дружины по охране общественного порядка в дни проведения праздничных и культурно-массовых мероприятий;
- охрана лесов от пожаров. Созданы 10 добровольных пожарных казачьих дружин, которые при возникновении пожаров оказывают сотрудникам МЧС помощь в тушении возгораний, в пожароопасный летний период осуществляют дежурства в местах отдыха жителей. Во время весенних паводков совместно с сотрудниками ГИМС МЧС, а в населенных пунктах, где отсутствуют спасатели, то самостоятельно осуществляют меры по предотвращению бедствий и спасению людей и их имущества;
- участие в мероприятиях по ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Из числа реестровых казаков создаются аварийно-спасательные службы, резервные отряды гражданской обороны при администрациях муниципальных образований. Численность казаков, принимающих участие в данном виде деятельности, - 100 чел.;
- охрана муниципальных объектов. Охранное предприятие ООО ЧОП «Казачья охранная сотня» состоит из 70 казаков и охранников. Под охраной этого предприятия находятся нефтебазы, газоперерабатывающие станции, объекты народного хозяйства, общепита и т.д.;
- военно-патриотическое воспитание молодежи в духе традиций российского казачества и православия, в т.ч. организация и проведение спортивных мероприятий, военно-патриотических сборов в г. Якутске, Ленске, Мирном, Усть-Янском, Нижнее-Колымском, Амгинском, Вильюском улусах, в поселке Жатай. Основными задачами данных мероприятий являются:
- физическое развитие молодежи и детей;
- начальная военная подготовка допризывников;
- привитие навыков выживания в экстремальной среде, умение работать в коллективе.
Кроме того, создаются волонтерские движения, с помощью которых производится уборка мусора с территорий населенных пунктов (пос. Усть-Куйга).
Уссурийское казачье войско
Создано 15 добровольных казачьих дружин по охране общественного порядка.
Ведется борьба с наркоманией, осуществляется производство и поставка сельхозпродукции, охрана лесов от пожаров и другая природоохранная деятельность.
Балтийское отдельное казачье общество
Среди мероприятий, проведенных с целью совершенствования взаимодействия с органами местного самоуправления, следует выделить следующие. В настоящее время
- отлажен механизм участия казачьих обществ в мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления;
- отработана система включения казачьих программ в муниципальные и ведомственные программы;
- отрабатывается механизм заключения договоров с органами местного самоуправления по несению муниципальной службы;
Балтийское отдельное казачье общество совместно с органами местного самоуправления осуществляют организацию и проведение культурно-массовых, спортивных и других мероприятий.
Как показывает анализ договорных отношений между органами местного самоуправления и казачьими обществами реальная практика их взаимодействия гораздо шире и разнообразнее, чем установленная нормативами. Например, в рамках заключенного договора № 1 от 15 января 2007 г. между администрацией города-курорта Ессентуки и Ессентукским отдельским казачьим обществом Ставропольского окружного казачьего общества Терского войскового казачьего общества (ЕОКО СО ТКВ) указанное казачье общество оказывает услуги по:
- участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма;
- созданию условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест массового отдыха населения;
- участию в обеспечении экологической и пожарной безопасности;
- организации мероприятий по охране окружающей среды, благоустройству и озеленению территории, использованию, охране, защите, воспроизводству городских лесов, парковых объектов, лесов особо охраняемых природных территорий и другие.
Анализ отчетности о результатах деятельности казачьих войск России за 2007 год показал, что информация о деятельности казачьих обществ, как правило, очень скудная, не систематизирована, а порой вовсе отсутствует. Судя по материалам отчетных документов, не разработаны и отсутствуют единые формы отчетности, отражающие основные направления и результаты деятельности казачьих обществ. При изучении отчетности о результатах работы наиболее крупных объединений казачьих обществ стало видно, что в документах, представленных войсками и окружными казачьими обществами, присутствует очень ограниченный круг показателей, не сопоставимых между собой.
Главной причиной скудости и порой отсутствия информации является то, что еще не сложилась отлаженная система взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ. В казачьих обществах уже сложилась система управления разными сферами деятельности, судя по отчетам атаманов, вполне эффективная, однако результатам совместной деятельности органов местного самоуправления и казачьих обществ, их взаимодействию в отчетах должного внимания не уделяется. Отсюда следует вывод: необходимо на базе действующей системы управления - деятельностью казачества ввести механизм оценки взаимодействия (совместной деятельности) органов местного самоуправления и казачьих обществ;
- механизм учета следует создать, используя существующую базу учета деятельности, имеющуюся в органах местного самоуправления, без расширения (существенного расширения) для этих целей штатного управленческого состава казачьих обществ;
- разработать и внедрить методику оценки эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ на основе показателей, сопоставимых с показателями, фиксируемыми и рассчитываемыми органами государственной власти;
- разработать механизм сбора и обмена информацией об опыте взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ посредством издания специального журнала и размещения информации на специально созданном для этого сайте.
Отчеты о деятельности казачьих обществ свидетельствует о наличии положительного опыта деятельности казачьих обществ в ряде регионов, что может стать основой для его распространения. Исходя из вышесказанного, следует сделать следующие выводы и рекомендации по вопросу участия казачьих обществ в реализации местного самоуправления. Подчеркнем, что в современный период в регионах продолжается процесс по созданию структурных подразделений по делам казачества, разработке и реализации механизма участия казачьих обществ в мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления; внедряется система включения казачьих программ в муниципальные и ведомственные программы; отрабатывается механизм заключения договоров с органами местного самоуправления по несению муниципальной и иной службы.
Наиболее развиты в настоящее время отношения между казачьими обществами и органами местного самоуправления по:
- охране общественного порядка;
- военно-патриотическому воспитанию молодежи; организации допризывной подготовки казачьей молодежи к несению военной службы в казачьих кадетских корпусах, классах, воскресных школах, спортивных секциях, клубах, учебных центрах;
- охране экологии, земельных ресурсов, рыбоохране, охотничьих угодий, лесов;
- оказанию услуг по охране объектов различных форм собственности, сопровождению грузов.
Некоторые направления деятельности казачьих обществ не до конца востребованы, но в настоящее время также в ряде регионов активно внедряются в практику и нуждаются в дальнейшем развитии. Это относится к:
- мероприятиям, связанным с ликвидацией последствий стихийных бедствий и оказанием помощи пострадавшим;
- охране объектов обеспечения жизнедеятельности населения;
- мероприятиям по профилактике и борьбе с наркоманией;
- оказанием услуг по сопровождению грузов;
- участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма;
- созданию условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест массового отдыха населения;
- участию в обеспечении экологической и пожарной безопасности;
- организации мероприятий по благоустройству и озеленению территории, использованию, охране, защите, воспроизводству городских лесов, парковых объектов, лесов особо охраняемых природных территорий и другие.
Органам местного самоуправления следует оказывать содействие в:
- выделении земельных участков (под строительство казачьих рынков и других объектов);
- создании казачьих сельскохозяйственных и торгово-закупочных предприятий;
- создании казачьих предприятий развития народных промыслов;
- выделении мест на рынках для казаков-фермеров;
- создании волонтерских движений, занимающихся уборкой мусора с территорий населенных пунктов и других мероприятиях.
Кроме того, необходимо обеспечить участие членов казачьих обществ в совместной с органами местного самоуправления работе по разработке
- региональных и муниципальных нормативных правовых актов, утверждающих региональные и муниципальные программы государственного развития казачества и другие акты;
- страховых гарантий и других мер социальной защиты для членов казачьих обществ, выполняющих по договорам обязательства по охране общественного порядка, охране объектов, находящихся в муниципальной собственности, в том числе объектов обеспечения жизнедеятельности населения, и сопровождению грузов;
- планов мероприятий по оказанию информационной, организационно-методической, материальной помощи казачьим обществам в их уставной деятельности;
- единой системы и структуры казачьего образования в местах компактного проживания казачества, включая детальную регламентацию статуса «казачий» для образовательных учреждений, критериев отбора указанных образовательных учреждений и других положений;
- программ обучения казаков-дружинников, участвующих в охране общественного порядка и природоохранных мероприятий, с привлечением специалистов правоохранительных органов и иных ведомств, а также программ подготовки, переподготовки, повышения квалификации членов казачьих обществ в соответствии с деятельностью специализированных дружин.
К сожалению, в настоящее время отсутствуют печатные и иные каналы обмена опытом хозяйственной и иной деятельности казачьих обществ в масштабе России, например, ежемесячного журнала, в котором помещались бы статьи о прошлом и настоящем казачьего движения, о решении правовых и экономических вопросов жизни казачьих обществ. На базе такого журнала можно было бы организовать соответствующую страницу в Интернете для размещения на ней электронной версии журнала, а также материалов, не попавших на страницы журнала, но представляющих интерес для читателя, мнений читателей журнала.
Данные меры необходимы для повышения доверия к местным властям со стороны представителей казачьих обществ, активизации деятельности казачьих структур в решении вопросов местного значения, снятия конфликтных ситуаций, возникающих при реализации местного самоуправления и других проблем. Тем самым, создание органами местного самоуправления необходимых условий для участия представителей казачьих обществ в осуществлении публичного управления, начиная от участия в разработке муниципальных правовых актов заканчивая реализацией конкретных вопросов местного значения, можно добиться развития как местного самоуправления в целом, так и его институтов в отдельности.
Достижение эффективного взаимодействия между органами местного самоуправления и казачьими обществами возможно только при взаимном контроле за их деятельностью.
Создание механизма контроля за органами местного самоуправления должно сопровождаться разработкой детальных административных регламентов этих органов, целью которых должно стать раскрытие выполняемых органами местного самоуправления функций, компетенции, ответственности. Тем самым, закрепление четких понятных формулировок полномочий органов местного самоуправления будет направлено на открытость, прозрачность деятельности органов местного самоуправления, что создаст реальные условия для осуществления функции контроля со стороны представителей казачьих обществ.
Для обеспечения контроля за деятельностью казачьих обществ со стороны федеральных, региональных и местных властей, в первую очередь, необходимо определить четкую структуру ежегодного доклада атаманов казачьих обществ, предоставляемого на все уровни власти, обозначив основные к нему требования, дополнив доклад положениями о количестве привлеченных казаков на государственную, муниципальную и иную службы, о количестве заключенных договоров (соглашений), о результатах деятельности казачьего общества, включая мероприятия краевых и муниципальных программ, планов работ и другие.
Следует отметить, что только при системном подходе к решению проблем казачества возможно достижение максимального эффекта от работы казачьих обществ, их взаимодействия с органами местного самоуправления. Первоочередными мерами в этом направлении должны стать:
-.содействие в объединении реестровых казачьих обществ - иных казачьих объединений;
- развитие правовой базы, содержащей комплекс мер по созданию условий для несения муниципальной службы российского казачества, в том числе порядок несения муниципальной службы российского казачества, порядок финансирования муниципальной службы российского казачества, меры социальной защиты членов казачьих обществ, несущих муниципальную службу российского казачества;
- содействие в информационной поддержке казачьих обществ в рамках обмена опытом хозяйственной и иной деятельности казачьих обществ;
- повышение управленческого потенциала членов казачьих обществ через организацию курсов повышения квалификации;
- активизация и стимулирование деятельности казачьих обществ по созданию волонтерских казачьих движений;
- организация эффективной системы контроля исполнения казачьими обществами уставных функций, полномочий путем внедрения современных научных подходов по оценке результативности (эффективности) их деятельности;
- создание и внедрение единых требований к отчетам атаманов о деятельности казачьих обществ, включая сведения об уровне профессиональной подготовки членов казачьих обществ, которые собираются нести государственную и муниципальную службу российского казачества;
- помощь в создании единой целостной системы военно-патриотического воспитания детей и молодежи.
2. Эффективность и результативность взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ при реализации местного самоуправления
2.1. Нормативно-правовые и методологические основы эффективности и результативности управления
Термин «эффективность», по мнению ряда ученых, связан с действиями, приводящими к нужным, желаемым результатам. Эффект (от лат. еffectus - «исполнение, действие», от efficio - «действую, исполняю») - результат, следствие каких-либо причин, действий. Эффективный (от лат. еffectivus - «достигающий нужного результата, определенного эффекта; действенные меры»), т.е. эффективный - действенный. Отсюда эффективность - действенность, результативность19. На наш взгляд, целесообразным является разделение понятий «эффект» и «эффективность»: эффект, в отличие от эффективности, дает временные, разовые результаты, чего не скажешь об эффективности, действие которой имеет продолжительный характер.
В теории организации и управления существует множество определений и моделей эффективности управления. Довольно известна следующая модель эффективности управления, формулируемая как «ресурсное обеспечение деятельности - затраты - результат». Эта модель является основой в системах как общего управления, так и местного самоуправления.
Следует обратить внимание на определение эффективности управления через оценку достигнутых результатов политики или программы по отношению к поставлены целям или задачам. На наш взгляд, данная дефиниция должна лечь в основу при разработке системы индикаторов результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ при реализации местного самоуправления. Так как механизмом реализации целей по возрождению российского казачества, его взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления является программно-целевой метод, который используется как на региональном, так и на муниципальном уровнях, в связи с этим указанный подход совершенствования данные отношений, достижения их эффективности путем оценки результатов, целей и задач управления, закрепленных в федеральных, региональных и муниципальных программах, планах мероприятий и других актах, является наиболее подходящим.
Муниципальные целевые программы являются ключевым инструментом внедрения механизмов управления по результатам и позволяют связать финансовые и иные (например, трудовые) ресурсы с непосредственными и конечными результатами деятельности органов власти. Оценка результативности реализации программ напрямую связана с бюджетным финансированием данных программ, а также используется для оценки деятельности органов власти и оценки качества муниципального управления в данной сфере регулирования.
Эффективность управления также принято оценивать через отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Под чистыми положительными результатами должны пониматься не любые результаты, а только социально значимые, отражающиеся на уровне качественного состояния общества и качестве жизни каждого отдельного человека.
Таким образом, в целях достижения результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ, а главное, эффективности местного самоуправления необходимой является оценка соотношений как результатов и целей, так и результатов и затрат.
В этой связи возникает необходимость выяснить, что значит столь важное при измерении эффективности местного самоуправления понятие, как результат. Среди всех элементов эффективности результат является определяющим. Результаты представляют собой итоги управления на определенной его стадии. Так как результат определяет степень реализации поставленной цели, цель и желаемый результат должны совпадать, а сближение фактического и ожидаемого результатов ведет к результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ, что должно способствовать эффективности местного самоуправления. Определение результатов управления - объективных фактов управления - является непростой задачей, так как результат должен быть обобщающим, а его оценка предполагает направленность на интересы общества, человека и историческую перспективу их развития.
Совокупность результатов взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ - есть результативность местного самоуправления - необходимое условие его эффективности. Необходимо при этом учитывать, что результативность местного самоуправления измеряется не показателями деятельности органа местного самоуправления, казачьего общества или труда муниципального служащего, члена казачьего общества (сколько проведено мероприятий, подписано договоров (соглашений), принято решений, утверждено актов и т.п.), а результирующими показателями состояния развития территории муниципального образования, институтов гражданского общества, населения.
При разработке системы индикаторов результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ целесообразно в первую очередь разобраться с критериями эффективности реализации местного самоуправления, чтобы понять на получение каких результатов направлено их взаимодействие. Для этого необходимо за основу взять основные функции местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и иных правовых актах. С их помощью можно выделить основные критерии эффективности реализации местного самоуправления, среди которых:
1.Обеспечение участия населения в самостоятельном решении местных вопросов;
2. Обеспечение социально-экономического развития территории муниципального образования;
3. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально - бытовых и других жизненно важных услугах;
4. Управление муниципальной собственностью, ее защита и охрана;
5. Охрана общественного порядка;
6. Защита интересов и прав местного самоуправления.
Для разработки системы индикаторов (критериев, показателей) результативности
взаимодействия органов государственной власти и казачьих обществ целесообразно в каждой выделенной группе критериев эффективности реализации местного самоуправления выделить подгруппы критериев, отражающих результаты их взаимодействия, которые и будут служить показателями их совместной деятельности и взаимодействия.
В настоящее время на государственном уровне закладывается база основных критериев, показателей эффективности деятельности как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» определен перечень показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. На наш взгляд, при оценке совместной деятельности органов местного самоуправления с казачьими обществами могут служить утвержденные Указом Президента № 607 отдельные показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, которые и будут показателями результативности их взаимодействия. Необходимым является выделение групп показателей в зависимости от вида их совместной деятельности (взаимодействия).
2.2. Система индикаторов результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ и эффективности реализации местного самоуправления с учетом исторических казачьих традиций
Актуальность и значимость измерения результатов взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ состоит в том, что оно создает возможность не только для оценки текущей ситуации, но, главное, для определения или уточнения стратегических и тактических целей, распределения ответственности между ними, выработки более эффективных управленческих решений и отслеживания процесса достижения результатов по реализации местного самоуправления.
Оценка результативности взаимодействия между органами местного самоуправления и казачьими обществами предполагает:
- формирование исходных (плановых) показателей (результативности, ресурсоемкости, сроков) взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ;
- мониторинг фактических показателей (результативность, ресурсоемкость, сроки) взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ с целью оценки их отклонений от плановых значений;
- представления исходной информации и результатов мониторинга о ходе результативности взаимодействия и эффективности реализации местного самоуправления, а также оценки и прогнозирования рисков успешной реализации местного самоуправления и моделирования возможных путей их минимизации.
Система индикаторов взаимодействия между органами местного самоуправления и казачьими обществами представляет собой совокупность индикаторов, включающих основные показатели, раскрывающие существенные параметры их взаимодействия, совместной деятельности, т.е. те условия, факторы, а также результаты, которые отражают наиболее полную картину реализации взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ, их совместной деятельности, осуществляемой в целях достижения конечных результатов местного самоуправления.
Использование рекомендуемых базовых индикаторов результативности взаимодействия не отменяет возможность использования более широкой системы показателей, применяемых в отечественной практике, но их включение в систему показателей может служить основой единства подходов к измерению и отражению ключевых результатов взаимодействия.
По основным направлениям индикаторы результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ делятся на:
Для выявления показателей (результатов) взаимодействия между органами местного самоуправления и казачьими обществами необходимо выделить виды их совместной деятельности, обозначенные нами в 1 главе исследования, среди которых - несение муниципальной службы;
- охрана общественного порядка;
- охрана экологии, земельных ресурсов, охотничьих угодий, лесов, рыбоохрана;
- охрана объектов муниципальной собственности, сопровождение грузов;
- патриотическое воспитание детей и молодежи;
- ликвидация последствий стихийных бедствий и оказание помощи пострадавшим;
- профилактика и борьба с наркоманией;
- создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая организацию совместных культурных, спортивных и иных мероприятий в рамках проводимых государственных и религиозных праздников, исторических событий и других мероприятий.
Далее покажем критерии и показатели результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ во взаимосвязи с критериями эффективности реализации местного самоуправления.
Так, для обеспечения участия населения в самостоятельном решении местных вопросов необходимыми условиями, а значит и критериями результативности взаимодействия являются:
1. Повышение доверия граждан к деятельности органов местного самоуправления;
2. Создание необходимых условий для привлечения казачьих обществ к несению муниципальной службы, включая меры социальной защиты казаков и др.;
3. Разработка механизмов для передачи части полномочий органов местного самоуправления казачьим обществам.
Показателями результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ будут являться:
- доля членов казачьих обществ, занятых на должностях муниципальной службы;
- доля членов казачьих обществ, занимающих выборные должности органов местного самоуправления;
- количество заключенных договоров (соглашений) между органами местного самоуправления и казачьими обществами;
- доля членов казачьих обществ, несущих службу в муниципальных дружинах;
- удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования, его комитетов при несении муниципальной службы членами казачьих обществ, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).
Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах - не менее важный критерий эффективности реализации местного самоуправления. Показателями результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ при измерении указанного критерия эффективности будут являться:
- доля муниципальных общеобразовательных учреждений со статусом «казачий», осуществляющих функцию по военно-патриотическому воспитанию (кадетские корпуса, классы, спортивные секции, клубы и другие организации) среди муниципальных общеобразовательных учреждений, %;
-.доля общеобразовательных учреждений, - имеющих классы и группы, внедряющие в учебный процесс программы дополнительного образования по казачьей тематике, %;
- количество кадетов (воспитанников), участвующих в краевых, всероссийских, региональных сборах, конкурсах, смотрах и т.п. (человек);
- доля казачьих центров, клубов, секций военно-патриотической и спортивной работы в общем объеме, %;
- доля краевых военно-патриотических и спортивных лагерей, %;
- доля граждан, занимающихся в казачьих центрах, клубах, секциях военно-патриотической и спортивно-массовой работы (человек), %;
- доля краевых казачьих военно-патриотических и спортивных мероприятий, %;
- снижение численности безнадзорных детей и подростков, %;
- доля молодежи, закончившей казачьи кадетские корпуса, классы, и связавшей свою профессиональную деятельность с государственной или иной службой, %; - удовлетворенность населения качеством образования детей и молодежи, проходящих военно-патриотическую подготовку в казачьих кадетских корпусах, классах, спортивных секциях, клубах и других организациях (процент от числа опрошенных);
- удовлетворенность населения проводимыми совместно органами местного самоуправления с казачьими обществами культурно-массовыми, спортивными и иными мероприятиями (процент от числа опрошенных);
- рост числа населения, участвующего в проводимых совместных мероприятиях, %.
Показателями результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ в рамках обеспечения социально-экономического развития территории муниципального образования могут служить
- количество предприятий и организаций казачьих обществ, осуществляющих хозяйственную деятельность;
- количество крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей в казачьих обществах;
- количество потребительских кооперативов, функционирующих в составе казачьих обществ;
- доля производства продукции хозяйствующими субъектами казачьих обществ, в производстве валовой продукции муниципального образования, региона;
- площадь земель целевого казачьего фонда;
- доля земли обрабатываемой казачьими обществами, %;
- количество хозяйствующих казачьих обществ, ежегодно получающих государственную поддержку;
- участие казачьих предприятий, организаций и хозяйств в финансовой и материальной поддержке социальных, войсковых и иных мероприятий, проводимых казачьими обществами, в стоимостной оценке;
Следующим критерием эффективности реализации местного самоуправления является уровень охраны общественного порядка, отражающий состояние общественного порядка.
Показателями результативности взаимодействия в данном случае будут являться:
- доля созданных казачьих дружин;
- удовлетворенность населения деятельностью муниципальных казачьих дружин (процент от числа опрошенных);
- снижение количества правонарушений среди населения, %;
- снижение доли тяжких и особо тяжких преступлений, %;
- сокращение криминальных структур, %.
Одним из критериев эффективности реализации местного самоуправления следует также считать качество управления муниципальной собственностью, степень ее защиты и охраны. Критерий разработан с целью обеспечения сохранности муниципального имущества. Показателями результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ в данном случае могут служить:
- количество созданных ч –– ленами казачьих обществ охранных предприятий;
- снижение доли правонарушений с муниципальным имуществом, имуществом физических и юридических лиц и сопровождаемым грузом;
- удовлетворенность населения деятельностью муниципальных казачьих дружин по охране объектов муниципальной собственности и сопровождению грузов (процент от числа опрошенных);
- удовлетворенность населения деятельностью муниципальных казачьих дружин по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (процент от числа опрошенных).
Как показывает анализ региональных программ государственной поддержки казачьих обществ, в субъектах РФ в рамках реализации программ внедряются способы оценки деятельности казачьих обществ путем проведения мониторинга эффективности выполнения обязательств по несению государственной и иной службы членами казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также проведения мониторинга эффективности работы казачьих обществ по патриотическому воспитанию и образованию молодежи, развитию традиционной культуры казачества.
Одним из основных факторов эффективности реализации местного самоуправления следует считать развитие институтов гражданского общества, что возможно при обеспечении прозрачности деятельности органов местного самоуправления, казачьих обществ, предотвращении конфликта интересов, развитии независимых попечительских советов. Этому будут способствовать развитие механизмов независимой общественной экспертизы и государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений, в том числе путем:
- проведения консультаций органов местного самоуправления с казачьими обществами на ранней стадии подготовки и принятия решений;
- проведения публичных слушаний по бюджетным и другим общественно значимым вопросам;
- создания и поддержки общественных советов при органах местного самоуправления, имея в виду обеспечение транспарентного механизма формирования таких советов, включающего переговоры с казачьими обществами;
- развитие механизмов общественного мониторинга, включая, содействие проведению общественного мониторинга реализации и результатов федеральных, краевых и муниципальных целевых программ поддержки российского казачества и других нормативных правовых актов.
Заключение
Реализация Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» сопровождается процессом воплощения идеи об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических казачьих традиций в реальную практику.
Вовлекая казачество в решение вопросов местного значения органы местного самоуправления должны оценивать как положительные стороны, так и негативные проявления данной общности. К положительным - следует отнести поддержку федеративного государства в межэтнических конфликтах, демократизм казачьего самоуправления, готовность всеми силами содействовать преодолению национализма, сепаратизма, политическая и социальная активность членов казачьих обществ. В то же время существуют и негативные формы деятельности части российского казачества, такие как экстремизм, ксенофобия, шовинизм, разобщенность и др.
Следует отметить, что органы местного самоуправления, осуществляя мероприятия по возрождению российского казачества и привлечению членов казачьих обществ к несению государственной и муниципальной службы, должны, во-первых, учитывать интересы других слоев населения муниципальных образований, т.е. проводимые мероприятия не должны ущемлять права и свободы других граждан; во-вторых, содействовать объединению реестровых казачьих обществ и общественных объединений что будет способствовать повышению их экономического и политического потенциала; в третьих, создать условия для несения муниципальной службы российского казачества, что включает в себя разработку порядка несения муниципальной службы, дополнительных мер социальной защиты членов казачьих обществ, несущих муниципальную службу российского казачества; в-четвертых, внедрение в систему контроля за деятельностью казачьих обществ элементов мониторинга эффективности деятельности казачьих обществ по несению муниципальной службы российского казачества, по военно-патриотическому воспитанию молодежи.
Таким образом, следует подчеркнуть, что при сложившемся положении правовые основы деятельности казачьих обществ не соответствуют объективным потребностям развития казачества, что требует от государственных и местных органов власти разработки и внедрения правовых и организационных механизмов для вовлечения одного из самых активных участников в социально-экономическую жизнедеятельность гражданского общества.